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Plan de relance européen : un accord historique, symbole d’un policy mix inachevé

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Ce billet peut être précédé par la lecture ci-dessous :

Analyse de l’existence d’un éventuel arbitrage entre mesures sanitaires et activité économique.

 

 

Le policy mix de la zone euro

Le policy mix est la combinaison des politiques économiques dans le but d’atteindre les objectifs ciblés. Il consiste généralement à associer les politiques monétaire et budgétaire pour contrôler la stabilité des prix et soutenir l’activité et l’emploi. Dans le cadre européen, cette combinaison associe également les politiques dites structurelles, dont l’objectif est d’augmenter la croissance potentielle de long terme d’une économie, c’est-à-dire sa capacité maximale à produire de la valeur ajoutée supplémentaire sans générer de tensions inflationnistes25Le Focus n°13 du 2 mars 2015 de la Banque de France, intitulé “La croissance potentielle : une notion déterminante mais complexe” offre une présentation détaillée de ce concept.. Ces politiques structurelles visent ainsi, par exemple, à diminuer le taux de chômage structurel d’une économie ou à augmenter son potentiel d’innovation via la recherche.

A titre d’illustration, nous pouvons nous appuyer sur un discours de Lorenzo Bini Smaghi, ancien membre du directoire de la BCE, intitulé La gouvernance de la zone euro (un bilan après huit ans), dont voici un extrait :

Le traité prévoit une structure de gouvernance claire pour la zone euro. La question à se poser est si la gouvernance actuelle fonctionne correctement et, dans le cas contraire, s’il convient de la modifier ou plutôt d’en améliorer la mise en œuvre.

 

La gouvernance économique de la zone euro peut être analysée sous trois angles : les politiques, les objectifs et les institutions.

Les politiques :

  • monétaire
  • budgétaires
  • structurelles

Les objectifs :

  • la stabilité des prix
  • la stabilisation du revenu
  • la croissance soutenable à long terme

Les institutions :

  • la Banque centrale européenne (et l’Eurosystème)
  • l’Eurogroupe
  • les gouvernements nationaux

(…)

Ces principes sont inscrits dans le traité. En ce qui concerne l’efficacité, la stabilité des prix est la priorité principale de la politique monétaire, la stabilisation conjoncturelle celle de la politique budgétaire et la croissance soutenable à long terme celle des politiques structurelles. La responsabilité est garantie par le fait que la politique monétaire relève de la compétence d’une institution, la Banque centrale européenne, qui doit rendre compte de ses actions. La stabilisation conjoncturelle est du ressort des autorités budgétaires nationales et la croissance soutenable à long terme incombe aux autorités nationales. L’efficience est obtenue grâce à des accords interinstitutionnels (en particulier dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance) garantissant le dialogue et la coopération entre les divers responsables de la politique économique.

(…)

Au niveau européen, l’interaction entre les autorités en charge des politiques monétaire, budgétaires et structurelles est clairement codifiée dans le traité.

(…)

L’objectif principal de cette interaction n’est pas d’atténuer les responsabilités ni d’engager préalablement des institutions indépendantes, mais de permettre des échanges d’informations afin que chaque politique soit mise en œuvre sur la base de la meilleure connaissance possible de l’environnement économique. Les échanges d’informations entre la BCE et les ministères des finances revêtent des formes diverses. Chaque mois, le président de la BCE assiste aux réunions de l’Eurogroupe. Ces réunions sont préparées par l’Eurogroup Working Group (Groupe de travail de l’Eurogroupe), qui réunit les représentants des ministres des finances de la zone euro et des représentants de la BCE. En outre, le président de l’Eurogroupe et le Commissaire chargé des affaires économiques et monétaires sont invités à assister à chaque réunion du Conseil des gouverneurs de la BCE, qui a lieu deux fois par mois. Cela leur permet d’être au cœur même du processus d’élaboration de la politique monétaire et de pouvoir assister aux délibérations conduisant à la décision finale, sans disposer – bien évidemment – du droit de vote. De telles modalités n’existent pas dans les autres pays industrialisés.

 

D’autres réunions entre la BCE et l’Eurogroupe peuvent se tenir, en tant que de besoin, à tout instant.

 

Le dialogue entre les diverses institutions européennes prend dûment en compte l’indépendance de chacune d’elle et fonctionne correctement. Il ne semble pas nécessaire de formaliser de manière bureaucratique ce dialogue au-delà de ce qui est déjà prévu.

 

Le second mode d’interaction se réalise entre les échelons européen et national, en particulier en ce qui concerne l’Eurogroupe. Les politiques budgétaires sont mises en œuvre au niveau national, dans le cadre du processus de coordination prévu par le Pacte de stabilité et de croissance et les Grandes orientations de politiques économiques. La question est de savoir si une telle coopération politique permet d’atteindre les objectifs souhaités, tels que la stabilisation du revenu et la croissance soutenable à long terme.

 

Lorenzo Bini Smaghi, le 27 février 200726La gouvernance de la zone euro (un bilan après huit ans), Intervention à la table ronde organisée par HEC School of Management, Bruxelles, le 27 février 2007

Comme nous le constatons, depuis l’origine, le policy mix à l’échelle européenne repose principalement sur une coordination entre les différentes institutions plus que sur un budget commun. Ce positionnement se traduit concrètement dans la faible importance du budget européen au regard du PIB de ses États membres. Ainsi, ce budget est d’environ 1% du PIB pour l’Union européenne. Pour l’année 2019, il représente un total de 148,2 milliards d’euros, alors que le PIB estimé des 27 pays de l’Union européenne est de 13 929 milliards d’euros27Barthélémy Gaillard offre une présentation claire du budget de l’Union européenne dans cet article. Ce budget pluriannuel est adopté in fine par le Conseil de l’Union européenne et l’accord obtenu ce 20 juillet 2020 englobe, en plus du plan de relance européen, le budget de l’Union pour la période 2021-2027.

Bien entendu, la comparaison avec les États-Unis est délicate car les budgets fédéraux représentent des périmètres différents en fonction des missions allouées. Cependant, en moyenne sur la période 1980-2019, les recettes ont représenté 17,4% du PIB américain et les dépenses 20,4%. L’écart constitue le déficit (ou l’excédent) du budget fédéral. Il est financé par de la dette, c’est-à-dire par une levée de fonds sur les marchés financiers28Source : CBO, Monthly Budget Review: Summary for Fiscal Year 2019, November 7, 2019 . La part des recettes fédérales rapportée au PIB américain est d’ailleurs en diminution ces dernières années, suite à la relance fiscale de l’administration Trump, le “2017 Tax Act” 29Source : site web du CBO .

La comparaison avec les États-Unis révèle une deuxième différence. Jusqu’à l’accord européen du 20 juillet 2020, tout recours à un emprunt commun au niveau fédéral était impossible. Ainsi, nous retrouvons le “pêché originel” de l’euro, dont l’instauration a précédé la mise en place d’un fédéralisme budgétaire suffisant pour autoriser des transferts massifs entre les pays, afin d’amortir les chocs économiques régionaux. La stratégie européenne, depuis l’origine, est différente. Elle est orientée vers la convergence des économies nationales pour amener tous les pays à évoluer de façon similaire dans le cycle économique. Dans l’absolu, les chocs spécifiques à certains pays deviendraient alors marginaux, limitant la nécessité de les amortir.

Nous pouvons également relever une incohérence quant au périmètre d’exercice de chaque politique. Alors que la politique monétaire s’exerce à 19, le budget de l’Union européenne concerne 27 pays depuis le départ du Royaume-Uni. Cette incohérence pourrait n’être que passagère puisque tous les pays ont vocation à intégrer l’euro, à l’exception du Danemark qui bénéficie d’une dérogation suite à son vote négatif au référendum sur le traité de Maastricht30Cet épisode est rappelé dans cet article du Sénat.. Dans les faits, la Suède, même si elle ne bénéficie pas de cette dérogation formelle, reste également à l’écart de la monnaie unique. Cette décision fait suite au référendum du 4 septembre 2003 au cours duquel le peuple suédois, avec un taux de participation supérieur à 80%, a rejeté l’adoption de la monnaie unique à 56%31L’eurobaromètre n°149 de 2003 analyse les résultats de ce référendum.. Cette non juxtaposition des périmètres de l’Union européenne et de la zone euro exerce des effets collatéraux significatifs, comme les débats de ces derniers mois l’ont démontré. Le Danemark et la Suède font en effet partie du club des pays dits “frugaux”, en compagnie des Pays-Bas et de l’Autriche. Ils bénéficient ainsi de politiques monétaires indépendantes, mais exercent une influence significative sur le policy mix de l’Union européenne et donc indirectement de la zone euro.

 

Progression de la lecture

 

Une construction inachevée depuis l’origine face au risque d’aléa moral

Nous pouvons nous interroger sur les causes de cette construction inachevée. La raison principale tient en la nécessaire intégration politique supplémentaire qu’impliquerait un budget fédéral plus important, hypothèse qui ne bénéficie pas d’un appui politique suffisant en Europe. L’existence d’un aléa moral au sein de l’union monétaire, n’incitant pas tous les pays à une discipline budgétaire suffisante, est également au cœur des préoccupations depuis la création de l’euro. Ainsi, Otmar Issing, économiste allemand, qui a été membre du Directoire et chef économiste de la Bundesbank, avant d’occuper des fonctions similaires de 1998 à 2006 au sein de la BCE, résume parfaitement la problématique dans son ouvrage The Birth of the Euro, publié en 2008.

À l’apogée du keynésianisme, la politique budgétaire était considérée comme jouant un rôle décisif dans la stabilisation de l’économie. Ainsi, en période de ralentissement économique, l’État devrait augmenter les dépenses et réduire les impôts et autres contributions, afin de stabiliser l’économie. Cette politique de déficit budgétaire devait être compensée par des mesures restrictives correspondantes lors des phases de croissance. À long terme, les déficits et les excédents gouvernementaux induits cycliquement s’annuleraient en grande partie.

 

Ce modèle s’est avéré plus ou moins illusoire. Outre la difficulté purement technique de déployer les instruments de politique budgétaire avec un timing adapté, les mécanismes du processus politique font obstacle à une telle action discrétionnaire de politique budgétaire. La périodicité des élections restreint l’horizon temporel de l’action budgétaire, et l’objectif à long terme d’une politique budgétaire saine est facilement perdu de vue. Il en résulte une tendance à la hausse des déficits budgétaires et à l’augmentation de la dette publique, comme cela a été effectivement observé en Europe dans les années 1970. Mais si le déficit public augmente au cours d’une reprise ou même au sommet du cycle – si, autrement dit, la politique budgétaire agit de manière procyclique, des tensions majeures sont à prévoir dans l’interaction avec une politique monétaire axée sur la stabilité.

 

Dans une union monétaire, cependant, le risque de tels conflits entre la politique monétaire et budgétaire, avec de très graves conséquences macroéconomiques, est encore plus grand que dans un État-nation. Il est facile de comprendre pourquoi. Dans une zone avec une monnaie unique, le bénéfice politique du déficit budgétaire (gagner des voix) est apprécié par les acteurs nationaux, tandis que les effets négatifs potentiels sous forme de taux d’intérêt plus élevés (dus à l’augmentation des emprunts publics) sont ressentis par tous les États membres. Ainsi, la résistance au déficit budgétaire est réduite et la propension à poursuivre une politique budgétaire expansionniste (inappropriée) augmente – un cas typique de ce qu’on appelle l’aléa moral.

 

Lors des consultations sur la constitution de la future union monétaire, ce problème ne pouvait être ignoré. D’une part, un “gouvernement européen” doté de pouvoirs correspondants n’était pas une option. Les gouvernements nationaux (et les parlements) conserveraient essentiellement leur souveraineté en matière de politique budgétaire. D’un autre côté, il fallait éviter l’aléa moral et le danger que les États membres agissent d’une manière qui nuise à la stabilité si l’on ne voulait pas que le succès de l’union monétaire soit compromis dès le départ.

 

Ces considérations ont inspiré le Traité de Maastricht. En premier lieu, l’article 103 (I) stipule que : ” La Communauté ne répond pas des engagements des administrations centrales, des autorités régionales ou locales, des autres autorités publiques ou d’autres organismes ou entreprises publics d’un État membre”. Cette exclusion de responsabilité (“ne répond pas”) est formulée en termes généraux. En outre, le traité interdit non seulement le financement monétaire des institutions publiques (article 101), mais aussi leur accès privilégié aux institutions financières (article 102).

 

Mais fallait-il des règles statutaires de plus grande portée, ou bien pouvait-on et devrait-on ne pas laisser au marché, c’est-à-dire aux marchés financiers, le soin de discipliner davantage la politique fiscale des États membres ? Il n’y en avait pas beaucoup qui voulaient faire confiance à un tel mécanisme. Si des doutes surgissaient quant à la solvabilité d’un emprunteur souverain, les taux d’intérêt sur sa dette augmenteraient fortement. Avec la prise de conscience de ce mécanisme de sanction, il n’y aurait même pas de tentative de poursuivre une politique budgétaire non viable, ou, s’il y en avait, elle serait abandonnée au premier signe de hausse des taux d’intérêt.

 

Otmar Issing. 2008. The Birth of the Euro. pp. 192-19432Texte original : “In the heyday of Keynesianism, fiscal policy was regarded as playing the decisive role in stabilising the economy. Thus, in economics downturns, the state should increase expenditure, and lower taxes and other contributions, in order to stabilise the economy. This policy of deficit spending was to be offset by corresponding restrictive measures during upwings. In the long run, cyclically induced government deficits and surpluses woud largely cancel each other out. This model has proved to be more or less illusory. Quite apart from the purely technical difficulty of deploying fiscal policy instruments in a timely manner, the mechanisms of the political process stand in the way of such discretionary fiscal policy action. The periodicity of elections restricts the time horizon for fiscal policy action, and the long-term objective of sound fiscal policy is easily lost sight of. The consequence is a tendency towards rising budget deficits and increasing public debt, as was indeed observed in Europe in the 1970s. But if the government deficit rises during an upswing or even at the top of the cycle – if, that is, fiscal policy acts procyclically, major tensions are bounds to arise in the interaction with a stability-oriented monetary policy. In a monetary policy union, however, the risk of such conflicts between monetary and fiscal policy, with very serious macroeconomic consequences, is even greater than in a nation state. It is easy to see why. In a single currency area, the political benefit from deficit spending (gaining votes) is enjoyed by national players, while the potential negative effects in the form of higher interest rates (due to increased governement borrowing) are felt by all member states. Thus the resistance to deficit spending is reduced, and the propensity to pursue an (inappropriate) expansionary fiscal policy increases – a typical cas of what is known as moral hazard.  In the consultations on the constitution for the future monetary union, this problem could not be disregarded. On the one hand, a ‘European governement’ with corresponding powers was not an option. The national governements (and parliaments) would basically retain their fiscal policy sovereignty. On the other hand, moral hazard and the danger of individual member states acting in a way that was detrimental to stability had to be avoided if the success of monetary union was not to be put at risk from the outset. These considerations had informed the Maastrich Treaty. In the first place, Article 103 (I) stipulates that: ‘The Community shall not be liable for or assume the commitments of central governements, regional, local or other public authorities, other bodies governed by public law, or public undertakings of any Member State’. This exclusion of liability (‘no-bail-out’) is couched in comprehensive terms. Moreover, the Treaty prohibits not only the monetary financing of public institutions (Article 101) but also their privileged access to financial institutions (Article 102). But were more far-reaching statutory rules needed, or could and should the further disciplining of member states’ fiscal policy not be left to the market, that is, the financial markets? There were not a few who wanted to place their trust in such a mechanism. If doubts emerged about the creditworthiness of a sovereign borrower, the interest rates on its debt would increase sharply. With the awareness of this sanctioning mechanism, there would be not even be any attempt to pursue an unsound fiscal policy, or, if there were, it would be abandoned at the first sign of rising interest rates.”

Il apparaît important de revenir sur les traités signés par les pays européens lors de la construction de l’Union européenne (cf. encadré ci-dessous). L’article 122 souligne la “solidarité” et “l’assistance financière” qui peut être mise en place au profit d’un État membre, si les circonstances l’exigent, dans le respect des autres procédures prévues par le Traité. Mais les articles 123, 124 et 125 (ex-articles 101, 102 et 103 évoqués par Otmar Issing) encadrent précisément cette assistance que peuvent apporter les institutions européennes aux États membres, avec pour objectif de limiter le risque d’aléa moral ou de passager clandestin, via un ensemble d’interdictions. La BCE et les Banques centrales nationales ne peuvent ainsi pas “accorder des découverts ou tout autre type de crédit”, ou fournir un “accès privilégié” aux institutions de l’UE ou à celles des États membres et ne peuvent pas faire “l’acquisition directe” de leurs instruments de dette. De plus, l’Union ou un État membre “ne répond pas des engagements” des autres parties prenantes, “sans préjudice des garanties financières mutuelles pour la réalisation en commun d’un projet spécifique”.  C’est sur la base de ces articles que les mesures de soutien à la Grèce ont été fortement contestées en Allemagne au début des années 2010.

Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). Versions consolidées du 26.10.2012.

Article 122 (TFUE version consolidée ; extrait ; ex-article 100 du Traité Instituant la Communauté Européenne, TCE)

1.   Sans préjudice des autres procédures prévues par les traités, le Conseil, sur proposition de la Commission, peut décider, dans un esprit de solidarité entre les États membres, des mesures appropriées à la situation économique, en particulier si de graves difficultés surviennent dans l’approvisionnement en certains produits, notamment dans le domaine de l’énergie.

2.   Lorsqu’un État membre connaît des difficultés ou une menace sérieuse de graves difficultés, en raison de catastrophes naturelles ou d’événements exceptionnels échappant à son contrôle, le Conseil, sur proposition de la Commission, peut accorder, sous certaines conditions, une assistance financière de l’Union à l’État membre concerné. Le président du Conseil informe le Parlement européen de la décision prise.

 

Article 123 (TFUE version consolidée ; extrait ; ex-article 101 du TCE)

1.   Il est interdit à la Banque centrale européenne et aux banques centrales des États membres, ci-après dénommées «banques centrales nationales», d’accorder des découverts ou tout autre type de crédit aux institutions, organes ou organismes de l’Union, aux administrations centrales, aux autorités régionales ou locales, aux autres autorités publiques, aux autres organismes ou entreprises publics des États membres; l’acquisition directe, auprès d’eux, par la Banque centrale européenne ou les banques centrales nationales, des instruments de leur dette est également interdite.

2.   Le paragraphe 1 ne s’applique pas aux établissements publics de crédit qui, dans le cadre de la mise à disposition de liquidités par les banques centrales, bénéficient, de la part des banques centrales nationales et de la Banque centrale européenne, du même traitement que les établissements privés de crédit.

 

Article 124 (TFUE version consolidée ; extrait ; ex-article 101 du TCE)

Est interdite toute mesure, ne reposant pas sur des considérations d’ordre prudentiel, qui établit un accès privilégié des institutions, organes ou organismes de l’Union, des administrations centrales, des autorités régionales ou locales, des autres autorités publiques ou d’autres organismes ou entreprises publics des États membres aux institutions financières.

 

Article 125 (TFUE version consolidée ; extrait ; ex-article 101 du TCE)

1.   L’Union ne répond pas des engagements des administrations centrales, des autorités régionales ou locales, des autres autorités publiques ou d’autres organismes ou entreprises publics d’un État membre, ni ne les prend à sa charge, sans préjudice des garanties financières mutuelles pour la réalisation en commun d’un projet spécifique. Un État membre ne répond pas des engagements des administrations centrales, des autorités régionales ou locales, des autres autorités publiques ou d’autres organismes ou entreprises publics d’un autre État membre, ni ne les prend à sa charge, sans préjudice des garanties financières mutuelles pour la réalisation en commun d’un projet spécifique.

2.   Le Conseil, statuant sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, peut, au besoin, préciser les définitions pour l’application des interdictions visées aux articles 123 et 124, ainsi qu’au présent article.

Source : Journal officiel de l’Union européenne.

 

Dans les faits, l’histoire de la zone euro a souvent donné raison aux partisans de la nécessité d’un contrôle strict de la discipline budgétaire des États membres. Le Pacte de stabilité et de croissance, instauré avec la mise en place de l’euro, a souvent été violé, validant ainsi l’existence d’un risque accru d’aléa moral dans une union monétaire. Dans un discours de 2011, Mario Draghi soulignait ainsi que le pacte avait été rompu plus de soixante fois par les pays membres lors des 12 premières années d’existence de la zone euro (cf. infra). Il faut d’ailleurs noter que la première violation du pacte est le fait de la France et de l’Allemagne, en novembre 2003. Ces deux pays refusent alors, avec le soutien de l’Italie, l’ouverture à leur encontre d’une procédure pour déficit excessif par la Commission33Cet épisode est rappelé par exemple par Jean-François Jamet, Werner Mussler et Stefaan De Corte dans leur document du CES de 2011..

Concernant la France, le Haut Conseil des Finances Publiques a souligné dans son rapport sur la période 2015-2018 que “la programmation pluriannuelle des finances publiques a souvent été marquée dans le passé par un biais optimiste”34cf. le rapport d’activité 2015-2018 du HCFP.. A titre d’illustration, nous reproduisons ci-dessous le graphique présent en page 28 de ce rapport, qui met en perspective le déficit budgétaire de la France sur la période 2001-2017 (la courbe continue) face aux engagements européens pris par la France à l’occasion des différents programmes de stabilité (les courbes en pointillé). Le caractère “optimiste” des engagements français apparaît clairement, au-delà de la crise financière de 2008 qui a marqué une rupture compréhensible. Cependant, contrairement à de nombreux partenaires européens, le redressement des finances publiques a été moins rapide au cours de la décennie 2010, laissant la France dans une position délicate au moment de soutenir son économie suite à la pandémie actuelle de la Covid-19. Nous comprenons également pourquoi une défiance certaine s’est installée entre les partenaires européens, selon leur degré de maîtrise des déficits publics. Cet historique, couplé à une vision de l’Union européenne centrée principalement sur le marché unique, explique la volonté d’un certain nombre d’États d’insister sur, plutôt que de relâcher, les mécanismes de discipline budgétaire lors de chaque nouvelle discussion sur le sujet. En effet, si cette tendance au non respect du Pacte de stabilité et de croissance se poursuivait, le développement de nouveaux dispositifs de solidarité budgétaire européenne pourrait s’avérer dangereux pour les pays les plus rigoureux.  

Graphique trajectoires du solde public - HCFP

 

Progression de la lecture

 

2012 : une première évolution significative vers une solidarité accrue

La crise financière de 2008 et ses conséquences ont marqué une première inflexion significative. Suite aux interventions massives des États en soutien de leur économie, certains d’entre eux, déjà fragilisés par des déséquilibres structurels antérieurs, ont été confrontés à une crise des dettes souveraines sur la période 2010 – 2012. Des pays comme la Grèce ont alors connu une dégradation importante de leurs finances publiques et une défiance accrue des investisseurs et des créanciers internationaux, provoquant une hausse importante de leurs taux d’intérêt (déclenchant ainsi le mécanisme de discipline par les marchés mentionné par Otmar Issing dans la citation de la section précédente). 

A l’issue de nombreux sommets européens, la période s’est conclue par la mise en place d’un nouveau cadre de gouvernance économique, qui repose sur les principes suivants :

  • Améliorer la stabilité financière de la zone euro
  • Améliorer la coordination des politiques économiques et la gouvernance de la zone euro
  • Favoriser la discipline budgétaire

La stabilité financière de la zone euro a été assurée dans un premier temps par le Fonds européen de stabilité financière (FESF) en mai 2010 et, depuis le 27 septembre 2012, par le Mécanisme européen de stabilité (MES)35Le Ministère présente cette institution sur son site web.. Le MES est une institution financière internationale dont le capital est apporté par tous les États membres de la zone euro. La quote-part de la France est ainsi d’environ 20%. Le MES dispose d’un capital de 700 milliards (80 milliards immédiatement versés par les pays membres et 620 milliards “appelables” si nécessaire). Le MES peut également faire appel aux marchés financiers, ce qui lui permet de prêter aux États en difficulté via des taux bonifiés, pour éviter les défauts de paiement d’un pays de la zone euro. Il s’agit ainsi d’un nouveau mécanisme de solidarité entre États membres, qui a joué un rôle décisif pour stopper la crise des dettes souveraines des années 2010-2012. Chypre, l’Espagne, la Grèce, l’Irlande et le Portugal ont bénéficié de ce soutien. Cependant, ce dispositif ne constitue pas une rupture par rapport aux principes initiaux de discipline budgétaire visant à réduire le risque d’aléa moral pour deux raisons. Tout d’abord, il s’agit de prêts qui devront être remboursés par les pays bénéficiaires. Ainsi, même si le dispositif permet de disposer de conditions financières bonifiées par rapport aux conditions accordées par les marchés financiers, il n’y a aucun transfert définitif entre États de la zone euro ou entre institutions européennes et un État. De plus, ces prêts sont conditionnés à la mise en place de réformes structurelles dans les pays bénéficiaires, ce qui a été source de tensions politiques par le passé et qui explique aujourd’hui, en partie, la réticence de certains pays d’y recourir (cf. la position de l’Italie par exemple au début de la crise sanitaire actuelle).

En contrepartie, la discipline budgétaire, ainsi que la coordination et la gouvernance de la zone euro, ont été renforcées via la ratification d’un nouveau traité, le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), la publication d’un ensemble de directives européennes (les fameuses “Two pack” et “Six-pack“) et l’instauration du Semestre européen.  En échange d’une solidarité accrue via le MES, le cadre de gouvernance de l’Union européenne et de la zone euro a ainsi été profondément modifié entre 2010 et 2012, avec des conséquences qui ont été parfois sous-estimées en France.

A titre d’illustrations, nous pouvons mentionner qu’un nouvel objectif de déficit public est ajouté en complément des critères de 3% de déficit public et de 60% de dette publique rapportés au PIB. Chaque État doit désormais respecter un maximum de 0,5% de  déficit public structurel rapporté au PIB. De plus, les États devront également respecter leurs trajectoires pluriannuelles de solde public, sous peine de sanction si des “écarts importants” étaient constatés (cf. les courbes en pointillé sur le graphique de la section précédente). Une meilleure coordination et un meilleur suivi des engagements européens sont assurés via la mise en place d’un calendrier harmonisé, le Semestre européen, et la Commission formule désormais des “Recommandations par pays” chaque année au mois de juin, afin de communiquer les orientations qu’elle souhaiterait voir adopter par chaque État membre en matière de réformes structurelles. Une nouvelle institution, le Haut Conseil des Finances Publiques (HCFP), est également instauré en France. En effet, le TSCG prévoit que dans chaque pays des institutions indépendantes veillent au respect des règles budgétaires européennes. LE HCFP est placé auprès de la Cour des comptes, présidé par le Premier président de la Cour et comprend onze membres, dont quatre magistrats de la Cour, le directeur général de l’INSEE et cinq personnalités qualifiées.  Ses avis sont publiés sur son site web et permettent “d’apprécier le réalisme des prévisions macroéconomiques du Gouvernement et de vérifier la cohérence de la trajectoire de retour à l’équilibre des finances publiques avec les engagements européens de la France” (cf. son site web).

Les réactions à cette évolution ont été diverses au sein de l’Union européenne et ont provoqué de fortes réticences en Allemagne notamment. Jean-François Jamet, Werner Mussler et Stefaan De Corte résument ainsi la situation dans leur article de 2011

L’idée générale en Allemagne à ce moment-là était que le l’ensemble du modèle institutionnel « allemand » pour l’union avait été abandonnée. Non seulement le pacte de stabilité avait-il finalement été invalidé, mais la clause de non-renflouement avait également été détruite, et même l’indépendance de la BCE avait été contestée. L’Union monétaire avec une monnaie stable a été transformée en une union de transfert. Et L’Allemagne a dû payer la facture. Il n’a pas fallu longtemps avant que les premiers économistes et avocats n’annoncent un appel contre les décisions de l’UE. Ils ont affirmé que les décisions violaient les articles 124 et 125 du TFUE, et ils ont fait référence à la décision de la Cour constitutionnelle selon laquelle l’Allemagne devrait quitter la zone euro si la stabilité de l’euro ne pouvait être garantie.

Jean-François Jamet, Werner Mussler et Stefaan De Corte, 201136Document “Eu Economic Governance: The French and German Views”, Center for European Studies , 2011. Texte original : “The general notion in Germany at that point was that the
whole of the ‘German’ institutional model for monetary
union had been jettisoned. Not only had the stability pact
finally been invalidated, the no-bailout clause had been
destroyed as well, and even the independence of the ECB
had been challenged. Monetary union with a stable
currency had been transformed into a transfer union. And
Germany had to pay the bill.21 It did not take long until the
first economists and lawyers announced an appeal against
the EU decisions. They claimed that the decisions breached
Art. 124 and 125 TFEU, and they referred to the
Constitutional Court’s Maastricht ruling that Germany would have to leave the eurozone if the stability of the euro could
not be secured.”

Nous connaissons depuis la suite de l’histoire et les appels devant la Cour constitutionnelle allemande n’ont pas abouti. De plus, malgré certaines craintes exprimées, la doctrine européenne reste inchangée. Elle demeure centrée sur la discipline et la surveillance budgétaires, plutôt que sur des transferts massifs entre États membres ou via la mutualisation de dettes souveraines à l’échelon européen. Cette position apparaît dans les discours des responsables européens de l’époque. Ainsi, Jean-Claude Trichet, ancien Président de la BCE, déclarait lors de la cérémonie marquant son départ en 2011, qu’il était nécessaire de renforcer “la surveillance rigoureuse des politiques budgétaires et des politiques en matière de compétitivité”, tout en ayant la possibilité “dans des circonstances exceptionnelles, de faire appliquer immédiatement des décisions dans une économie qui ferait peser une menace sur la stabilité financière de la zone euro” .

Le premier enseignement de la crise est qu’il est nécessaire de renforcer la gouvernance économique. Au nom du Conseil des gouverneurs, je n’ai cessé de réclamer un saut qualitatif en matière de gouvernance économique. Les textes législatifs sur la gouvernance économique, qui viennent d’être adoptés, représentent une avancée significative. Il faudra attendre leur mise en œuvre pour savoir s’ils constituent un saut qualitatif. Permettez-moi de vous dire, Monsieur le Président Buzek, combien j’ai apprécié la détermination du Parlement européen dans les discussions qu’il a engagées avec le Conseil.

 

Il est aujourd’hui indispensable de clarifier la gestion de la crise dans trois directions. Il faut renforcer la capacité d’intervention du Fonds européen de stabilité financière (FESF), qui doit pouvoir s’appuyer sur des politiques budgétaires et structurelles nationales convaincantes. Il est nécessaire de consolider les bilans des banques européennes. Il faut enfin donner une solution à la question de l’ajustement à moyen terme de la Grèce.

(…)

Dans une perspective historique à long terme, l’Europe doit parachever la conception de ce qu’on appelle l’« Union économique et monétaire ». Comme je l’ai déjà mentionné, serait-ce une idée trop hardie que d’envisager un véritable exécutif, dans cette future Union économique et monétaire, dotée d’un marché unique, d’une monnaie unique et d’une banque centrale unique. Non pas nécessairement un ministère des finances chargé de gérer un important budget fédéral, mais un ministère qui exercerait directement des responsabilités dans au moins trois domaines : premièrement, la surveillance rigoureuse des politiques budgétaires et des politiques en matière de compétitivité, avec la capacité, dans des circonstances exceptionnelles, de faire appliquer immédiatement des décisions dans une économie qui ferait peser une menace sur la stabilité financière de la zone euro ; deuxièmement, toutes les responsabilités conférées à un exécutif en ce qui concerne le secteur financier intégré de l’union en vue d’accompagner la pleine intégration des services financiers ; et troisièmement, la représentation de l’union au sein des institutions financières internationales.

 

Jean-Claude Trichet, 19 octobre 201137Source : Intervention de Jean-Claude Trichet, Président de la BCE, Francfort-sur-le-Main, 19 octobre 2011

 

De ce point de vue, l’évolution de la doctrine des responsables européens de la BCE est particulièrement marquante lorsqu’on analyse les discours de Mario Draghi. En décembre 2011, lors d’une de ses premières prises de parole officielles, Mario Draghi s’inscrit dans les pas de son prédécesseur, Jean-Claude Trichet, et souligne la nécessité de renforcer les mécanismes de surveillance budgétaire.

Depuis plus de douze ans, l’Union économique et monétaire européenne est hantée par les inquiétudes concernant les budgets nationaux. Dans une zone monétaire commune, en temps normal, les politiques budgétaires des différents pays sont généralement moins soumises à la pression des marchés financiers. C’est pour cette raison qu’au tout début de la monnaie unique européenne, le Pacte de stabilité et de croissance a été créé pour fournir un mécanisme de contrôle de la politique budgétaire.
(…)
Cependant, la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance n’a pas été suffisante. Comme l’a récemment fait remarquer la Chancelière allemande, le Pacte a été rompu 60 fois au cours des 12 dernières années. Nous avons donc clairement du travail à faire pour éviter que cela ne se reproduise.
(…)

Le nouvel ensemble de règles pour la surveillance économique et fiscale connu sous le nom de Six-pack – qui a été approuvé par le Parlement européen plus tôt cette année – renforcera certainement la mise en œuvre de ces règles. Mais pendant la planification de ces changements, toute la cohésion budgétaire et la crédibilité de la zone euro ont été affaiblies.

 

Nous avons maintenant entamé le processus de refonte du cadre budgétaire de l’Europe sur trois fronts.

 

Le premier concerne les pays concernés : ils doivent remettre leurs politiques sur des bases saines. Je crois qu’ils sont maintenant sur la bonne voie et qu’ils ont raison de mettre résolument en œuvre l’assainissement budgétaire. La contraction inévitable à court terme peut être atténuée par le retour de la confiance. Mais à moyen terme, une croissance durable ne peut être réalisée qu’en entreprenant de profondes réformes structurelles qui ont été retardées trop longtemps.
 
Le deuxième pilier d’une réponse à la crise consiste en une refonte de la gouvernance budgétaire dans la zone euro, ce que j’ai appelé le pacte budgétaire. Le pacte budgétaire constitue une reformulation fondamentale des règles auxquelles les politiques budgétaires nationales devraient être soumises pour gagner en crédibilité.
 

La semaine dernière, le sommet s’est engagé à inclure ces règles dans les traités. Elles prévoient que le déficit structurel annuel ne dépassera pas 0,5 % du PIB nominal. Les États membres de la zone euro retranscriront cette règle au niveau national dans leur constitution, de sorte qu’il soit possible d’éviter les déficits excessifs avant qu’ils ne surviennent, plutôt que d’essayer de les contrôler après leur apparition. Mieux vaut prévenir que guérir.

 

Les règles prévoiront également un mécanisme de correction automatique en cas d’écart. De plus, les dirigeants ont convenu d’une valeur de référence quantifiée pour la réduction annuelle de la dette afin de réduire les niveaux d’endettement. Ils ont également accepté des sanctions qui s’appliqueront automatiquement si des États membres de la zone euro ne respectent pas la valeur de référence de 3 % pour les déficits.

 

La Cour de justice européenne peut être invitée à vérifier la mise en œuvre de ces règles au niveau national.

 

Considérées dans leur ensemble, je crois que ces décisions sont capables de renforcer de manière crédible les finances publiques de la zone euro.

 

Mario Draghi, 15 décembre 201138Source : Discours à Berlin, 15 décembre 2011. Texte original : “For more than 12 years, Europe’s economic and monetary union has been haunted by concerns about national budgets. Within a common currency area during normal times, the fiscal policies of individual countries typically face less pressure from financial markets. It was for this reason that at the very beginning of Europe’s single currency, the Stability and Growth Pact was established to provide a control mechanism for fiscal policy. (…) Yet the implementation of the Stability and Growth Pact has not been good enough. As the Federal Chancellor of Germany recently remarked, the Pact has been broken 60 times over the past 12 years. So we clearly have work to do to prevent this happening again. (…) The new set of rules for economic and fiscal surveillance known as the six-pack – which was approved by the European Parliament earlier this year – will certainly strengthen the implementation of the rules. But while these changes were being planned, the entire fiscal cohesion and credibility of the euro area was weakened. We have now begun the process of re-designing Europe’s fiscal framework on three fronts. The first lies with the countries concerned: they have to put their policies back on a sound footing. I believe that they are now on the right track and they are right in implementing budgetary consolidation resolutely. The unavoidable short-term contraction may be mitigated by the return of confidence. But in the medium term, sustainable growth can be achieved only by undertaking deep structural reforms that have been procrastinated for too long. The second pillar of a response to the crisis consists of a re-design of the fiscal governance in the euro area, what I called the fiscal compact. The fiscal compact is a fundamental restatement of the rules to which national budgetary policies ought to be subject so as to gain credibility beyond doubt. Last week’s summit committed to enshrine these rules in the primary legislation. They will foresee that the annual structural deficit should not exceed 0.5% of nominal GDP. Euro area Member States will implement such a rule in their national legal frameworks at a constitutional level, so that it is possible to avoid excessive deficits before they arise, rather than trying to control them after they have emerged. Prevention is better than cure. Rules will also foresee an automatic correction mechanism in case of deviation. Moreover, the leaders agreed on a numerical benchmark for annual debt reduction to bring down debt levels. They also agreed to sanctions that will apply automatically to euro area Member States in breach of the 3% reference value for deficits. The European Court of Justice may be asked to verify the implementation of these rules at national level. Taken together, I believe that these decisions are capable of making public finances in the euro area credibly robust.”

 

Toutefois, huit années plus tard, face à l’ampleur des interventions de la BCE suite aux différentes crises rencontrées depuis 2008 (crise financière, crise des dette souveraines, reprise économique lente accompagnée d’une inflation faible) le discours a changé, afin de ne pas faire reposer le redressement de la zone euro sur la seule politique monétaire de la BCE. Lors de la cérémonie marquant la fin de son mandat, Mario Draghi souligne la nécessité pour l’Union européenne de disposer d’un budget significatif au niveau fédéral, afin de dépasser les limites imposées d’une politique budgétaire qui repose principalement sur la coordination des politiques nationales. 

Aujourd’hui, nous sommes dans une situation où les faibles taux d’intérêt ne stimulent pas l’économie autant que par le passé, parce que le taux de rendement de l’investissement dans l’économie a diminué. La politique monétaire peut encore atteindre son objectif, mais elle peut le faire plus rapidement et avec moins d’effets secondaires si les politiques budgétaires sont également alignées.

 

C’est pourquoi, depuis 2014, la BCE a progressivement mis davantage l’accent sur le dosage des politiques macroéconomiques dans la zone euro. Une politique budgétaire plus active dans la zone euro permettrait d’ajuster nos politiques plus rapidement et entraînerait une hausse des taux d’intérêt.

 

Dans notre Union monétaire, les politiques nationales jouent le rôle principal dans la stabilisation budgétaire, bien plus que les politiques au niveau des États aux États-Unis. Mais les politiques nationales ne peuvent pas toujours garantir la bonne orientation budgétaire pour l’ensemble de la zone euro. La coordination des politiques budgétaires décentralisées est intrinsèquement complexe. Et les politiques non coordonnées ne suffisent pas, car les retombées transfrontalières de l’expansion budgétaire sont relativement faibles.

 

C’est pourquoi nous avons besoin d’une capacité budgétaire de la zone euro de taille et de conception adéquates : suffisamment importante pour stabiliser l’Union monétaire, mais conçue pour ne pas créer d’aléas moraux excessifs.

 

Il n’y aura pas de solution parfaite. Lorsque les risques sont partagés, l’aléa moral ne peut jamais être réduit à zéro, bien qu’il puisse être largement contenu par un cadre approprié. En même temps, nous devrions également reconnaître que le partage des risques peut contribuer à réduire les risques.

 

La création d’une union des marchés des capitaux, qui conduirait à un plus grand partage des risques dans le secteur privé, réduirait considérablement la fraction des risques qui doit être gérée par une capacité budgétaire centrale. Et une capacité fiscale centrale réduirait à son tour les risques pour l’ensemble de l’Union lorsque les politiques nationales sont incapables de jouer leur rôle.

 

Mario Draghi, 28 octobre 201939Source : Discours “Farewell remarks” du 28 octobre 2019. Texte original : “

Today, we are in a situation where low interest rates are not delivering the same degree of stimulus as in the past, because the rate of return on investment in the economy has fallen. Monetary policy can still achieve its objective, but it can do so faster and with fewer side effects if fiscal policies are aligned with it.

This is why, since 2014, the ECB has gradually placed more emphasis on the macroeconomic policy mix in the euro area. A more active fiscal policy in the euro area would make it possible to adjust our policies more quickly and lead to higher interest rates.

In our monetary union, national policies play the main role in fiscal stabilisation – much more so than state-level policies in the US. But national policies cannot always guarantee the right fiscal stance for the euro area as a whole. Coordinating decentralised fiscal policies is inherently complex. And uncoordinated policies are not enough, because the spillovers between countries from fiscal expansions are relatively low.

This is why we need a euro area fiscal capacity of adequate size and design: large enough to stabilise the monetary union, but designed not to create excessive moral hazard.

There will be no perfect solution. When risks are shared, moral hazard can never be reduced to zero, though it can be greatly contained by proper design. At the same time, we should also recognise that sharing risks can help reduce risks.

The building of a capital markets union, which would lead to greater risk-sharing in the private sector, would considerably reduce the fraction of risks that need to be managed by a central fiscal capacity. And a central fiscal capacity would in turn reduce risks for the whole union when national policies are unable to play their role.”

Cette position constitue la doctrine actuelle de la BCE. Ainsi, Christine Lagarde, dès son audition devant le Parlement européen le 4 septembre 2019, milite également pour un rééquilibrage du policy mix à l’échelle européenne40cf. le billet du blog du 9 juin 2020 intitulé Une chouette dans la pénombre.

Un autre domaine est celui des politiques budgétaires, qui doivent être disponibles pour stabiliser nos économies lors des ralentissements économiques et éviter de surcharger la politique monétaire.

(…)

C’est pourquoi je suis convaincu que nous avons besoin à la fois de règles efficaces et simplifiées et d’un instrument budgétaire significatif au niveau de la zone euro.

Christine Lagarde, 4 septembre 201941Extrait de la déclaration introductive de Christine Lagarde devant le Parlement européen du 4 septembre 2019.

 

Progression de la lecture

 

2020 : un accord historique … qui doit encore être ratifié

La pandémie de la Covid-19 qui se répand à travers l’Europe au cours de cette année 2020 change la donne. Pour la première fois, un choc totalement exogène touche les États européens à des degrés divers, sans que leur discipline budgétaire passée soit en cause, la diffusion de la pandémie étant indépendante de ces considérations. De plus, ce choc se révèle rapidement d’une ampleur inégale entre les pays, les plus touchés étant d’ailleurs ceux connaissant des niveaux d’endettement parmi les plus élevés.

Au début du mois d’avril, l’Union européenne met en place un premier plan de soutien à l’économie d’un montant de 540 milliards d’euros. Ce plan initial mobilise des instruments existants, comme un recours accru à la Banque Européenne d’Investissement (BEI), qui pourra accorder jusqu’à 200 milliards de nouveaux prêts aux entreprises, l’utilisation du Mécanisme Européen de Stabilité (MES) pour financer les dépenses de santé à hauteur de 240 milliards d’euros, ainsi que la possibilité de soutenir le chômage partiel, via un emprunt de 100 milliards de la Commission européenne, à utiliser à titre exceptionnel42Il s’agit du programme SURE. Le point n°17 du communiqué de presse mentionne : “Consistent with its legal basis, access to the instrument will be discontinued once the COVID-19 emergency has passed.”. cf. le communiqué de presse de la Commission européenne..

Devant l’ampleur des conséquences économiques de la pandémie de la Covid-19, la Commission européenne va plus loin et propose un plan de relance le 27 mai, à la suite d’une initiative franco-allemande le 18 mai. Après une phase d’intenses négociations, un accord est obtenu le 21 juillet au Conseil européen. Il porte à la fois sur le plan de relance et sur le budget pluriannuel de l’UE pour la période 2021-2027.

D’un point de vue historique, l’accord européen du 21 juillet 2020 marque une rupture. Pour la première fois, les États européens sont arrivés à un accord dont une partie du volet financier repose sur un emprunt porté à l’échelle de l’Union européenne, c’est-à-dire sur la mutualisation d’une dette qui impliquera un remboursement à l’échelle de l’UE et non des pays bénéficiaires des sommes prêtées. A la lumière des sections précédentes de ce billet, nous comprenons que l’argument d’une stabilisation de l’économie plus efficace à l’échelle européenne l’a emporté face à celui d’un accroissement du risque d’aléa moral, en raison de la nature totalement inédite de la pandémie. Cet accord marque ainsi l’étape d’intégration la plus importante depuis 2012 et la mise en place du FESF puis du MES. Même si le terme des “Corona bonds” a été soigneusement évité lors de cette deuxième phase des négociations, au contraire des débats qui ont eu lieu au mois d’avril, cet accord autorise l’UE à porter un emprunt qui sera remboursé avec des ressources propres dont la répartition géographique pourra être déconnectée des pays bénéficiaires.

Bien entendu, cet accord a été obtenu après des négociations délicates. Les pays “frugaux”, emmenés par Mark Rutte, le premier ministre des Pays-Bas, qui regroupent également le Danemark, la Suède et l’Autriche, avec l’appui de la Finlande, se sont fortement opposés à cet accord. Ces pays, contributeurs nets au budget européen, ont ainsi obtenu en contrepartie le maintien de leur rabais, alors que le départ du Royaume-Uni offrait l’opportunité de supprimer ce mécanisme43Cet article présente ces pays.. Les pays du groupe de Visegrád (Hongrie, Pologne, République tchèque, Slovaquie), bénéficiaires nets des fonds européens, défendaient principalement le maintien du budget pluriannuel de l’Union, ainsi que la non-conditionnalité de la mise à disposition des fonds au respect de l’État de droit44Cet article présente les principaux motifs d’opposition à la veille de l’accord européen. .    

Dans le détail, l’accord du Conseil européen extraordinaire du 17 au 21 juillet 2020 porte à la fois sur le cadre financier pluriannuel (CFP) pour la période 2021 – 2027 et sur le plan de relance extraordinaire intitulé “Next Generation EU”. Le premier atteint le montant de 1 074,3 milliards d’euros et a été réduit à l’occasion des discussions, par rapport à l’objectif initial de 1 100 milliards d’euros. Concernant le fonds pour la relance, il se décompose en 360 milliards de prêts attribués par l’UE aux États et en 390 milliards de subventions, pour un total de 750 milliards. Sur cette somme, 737,5 milliards sont à destination directe des États membres, le complément étant destiné à aider les entreprises, renforcer les systèmes de santé et soutenir la recherche notamment. Ce plan est ainsi alloué à 7 programmes distincts dont le principal, doté de 672,5 milliards d’euros, est le programme pour la “Facilité pour la reprise et la résilience”. Les principes généraux liés à cet accord sont connus. Le site web du Conseil européen en offre une présentation détaillée, dont voici les principaux éléments45Il est également possible de consulter la rubrique “Questions et réponses sur le CFP et Next Generation EU”. Les articles “Qu’est-ce que le plan de relance de l’Union européenne ?” et “Après la crise, la relance économique européenne” du site touteleurope.eu offrent une analyse complémentaire de ce plan de relance. :

  • 70% des subventions de l’accord “Next Generation EU” ont vocation à être engagés d’ici 2022, le solde l’étant en 2023.
  • 30% des fonds alloués au CFP et au plan “Next Generation EU” doivent être liés au climat pour respecter les objectifs de l’Union à l’horizon 2030 et la neutralité climatique d’ici 2050.
  • 20% des fonds de la partie “Facilité pour la reprise et la résilience” de l’accord, soit 672,5 milliards, doivent être alloués à la transition numérique.
  • L’utilisation des fonds de la “Facilité pour la reprise et la résilience” devra être cohérente avec les recommandations par pays formulées par la Commission dans le cadre du Semestre européen.
  • Un régime de conditionnalité au respect de l’État de droit va être introduit, même s’il n’est pas encore précisé à ce stade.
  • un montant de 7,5 milliards d’euros est alloué à un “dispositif de marge unique”, flexible, destiné à faire face aux besoins imprévus liés au Brexit, aux conséquences de la mondialisation et à des catastrophes majeures.
  • Le capital emprunté sera remboursé à partir du budget 2028 de l’UE, avec une échéance maximale fixée en 2058. Les intérêts commenceront à être remboursés à partir de 2023.
  • Des ressources nouvelles vont être introduites progressivement à l’échelle de l’UE pour rembourser les fonds levés dans le cadre du programme “Next Generation EU”. Un prélèvement sur les déchets plastiques va être instauré en 2021 et la Commission devra mettre en place un “mécanisme d’ajustement carbone aux frontières” et “une redevance numérique” au plus tard au premier janvier 2023. Ces ressources propres nouvelles pourraient se développer via de nouvelles taxes, comme une taxe sur les transactions financières ou la révision du système de quota d’émission de gaz à effet de serre de l’UE, pour l’étendre éventuellement aux secteurs de l’aviation et du transport maritime.

 

Bien entendu, la mise en place de cet accord a donné lieu à de nombreux compromis, ce qui montre bien qu’en l’absence d’un budget fédéral significatif, ce type d’accord, même historique, ne constitue qu’une solution de deuxième rang. Plusieurs limites apparaissent à ce stade :

  • Tout d’abord, alors que le déclencheur de la crise est une pandémie entraînant des conséquences économiques importantes et différenciées sur le plan régional, la méthode de répartition des fonds pourrait ne pas être directement corrélée avec le choc sanitaire. La clé de répartition initiale est ainsi calculée par la Commission en tenant compte “des niveaux de vie, de la taille et des taux de chômage de chaque État membre”. Elle devrait être ensuite ajustée en fonction de la perte de PIB cumulée suite à la pandémie. Il restera à vérifier ex post si les principaux bénéficiaires auront été les pays les plus touchés par la crise économique liée à la pandémie.
  • Le budget européen pour la période 2021 – 2027 (CFP) est une des victimes collatérales de cet accord. Afin d’arracher un soutien au plan de relance, le CFP a été limité à 1 074,3 milliards d’euros, au lieu des 1 100 milliards initialement prévus. Ainsi, plusieurs programmes européens ont été rognés. Le fonds européens de défense est ainsi passé de 13 milliards à 7 milliards  d’euros sur cinq ans. Des ajustements significatifs sur la santé, les investissements d’avenir et le programme Erasmus ont également eu lieu. De plus, le système de rabais au profit des 4 pays frugaux et de l’Allemagne a été maintenu, malgré le départ du Royaume-Uni.
  • La ratification de cet accord nécessite une validation par Parlement européen et par tous les parlements nationaux. Les tensions apparues lors de la négociation de cet accord sont toujours présentes et le calendrier n’est pas certain d’être tenu pour une mise à disposition des premiers fonds au début de l’année 2021. Le Parlement européen, qui ambitionnait un budget pluriannuel de 1 300 milliards, a longtemps été réticent à voter cet accord en l’état. Le vote du 16 septembre 2020 semble lever cependant cette hypothèque, même si les discussions ne sont pas terminées et que des divisions profondes existent entre les députés européens46Cet article du Point revient sur ce vote du 16/09/2020 et sur les divisions constatées. MAJ du 16/10/2020 : les discussions demeurent délicates entre le Conseil des chets d’Etat et le Parlement européen comme le souligne l’article de Clément Solal de l’Agefi Quotidien (16/10/2020). Il reste également à obtenir l’accord des parlements nationaux. La Pologne et la Hongrie ont ainsi fait part de leur opposition à tout critère de conditionnalité lié au respect de l’état de droit. Face à cette attitude, les tribunes des responsables européens, notamment issus du Parlement européen, se multiplient pour rappeler l’importance de ce respect dans le projet européen. L’attitude des représentations nationales des pays “frugaux”, notamment celle des Pays-Bas, sera également scrutée avec attention. Une fois cet accord ratifié, il restera enfin à vérifier si les programmes nationaux respectent à la fois les clés de répartition prévue (30% des fonds pour le climat par exemple) et les “Recommandations par pays” formulées par la Commission.

 

Quoi qu’il en soit, malgré les limites mentionnées, cet accord demeure historique et traduit un nouvel approfondissement de la solidarité européenne. Il pourrait marquer également une première étape vers un fédéralisme budgétaire plus important, condition indispensable à l’efficacité à long terme du policy mix européen, et donc au bon fonctionnement de la zone euro.

 

Progression de la lecture

 

Conclusion : et maintenant ?

Comme nous le constatons, l’accord obtenu lors du Conseil européen extraordinaire du 17 au 21 juillet 2020 constitue une étape historique dans l’intégration européenne. Suite au vote du Parlement européen le 16 septembre, il ne pourra toutefois être déployé qu’une fois acquise sa validation par l’ensemble des parlements nationaux. Les débats promettent ainsi d’être encore nourris d’ici sa mise en œuvre. Il est d’ailleurs possible de suivre l’avancée des discussions sur le site du Conseil européen, via la rubrique Chronologie. Ces discussions seront décisives car 40% du plan de relance français “France relance” doit être financé à partir de ces fonds européens47L’article “Next Generation EU” à “France Relance” : quels liens entre les plans de relance européen et français ?” offre une analyse des interactions entre ces deux plans..

Les prochaines années nous apporteront la réponse quant à la pertinence de l’utilisation de ces fonds par chacun des États membres, au regard des enjeux actuels : lutte contre le changement climatique, lutte contre les inégalités, préparation de l’avenir pour les jeunes générations,  etc. Mais au-delà, la question de l’approfondissement du fédéralisme budgétaire, indispensable au bon fonctionnement du policy mix de la zone euro, est indissociable de celle d’une volonté (suffisamment partagée ?) d’une progression vers un modèle social européen, au profil obligatoirement médian. Une telle convergence apparaissant déjà incertaine, il semble plus qu’hypothétique que cette évolution se traduise par un alignement de tous les pays vers le mieux-disant ou le plus dépensier, ce qui implique que les pays au profil les plus éloignés de ce profil médian devront faire les efforts d’ajustement les plus importants. A ce propos, l’extrait suivant du dernier chapitre de l’ouvrage d’Otmar Issing  souligne l’ampleur du chemin qu’il reste à parcourir.

Il n’est pas possible d’éluder la conclusion que le concept d’une union sociale européenne, avec des droits étendus, qui cimente les rigidités du marché du travail plutôt que de les supprimer, n’est pas compatible avec les principes d’une union monétaire axée sur la stabilité. Dans de telles circonstances, la politique monétaire unique serait incapable de produire ses avantages potentiels et des tensions macroéconomiques surgiraient inévitablement. Ce risque est d’autant plus grand que le chômage structurel – dû précisément à un tel manque de flexibilité du marché du travail – augmente. Même en laissant de côté ces conséquences, l’intégration de droits sociaux étendus au niveau de la Communauté tendrait intrinsèquement à être associée à des transferts entre États membres, avec le risque de créer des tensions politiques profondes.

 

Otmar Issing. 2008. The Birth of the Euro. p. 23848Texte original : “There is no skirting the conclusion that the concept of a European social union, with wide-ranging rights that cement labour market rigidities rather than removing them, is not compatible with the principles of a stability-oriented monetary union. Under such circumstances, the single monetary polciy would be unable to yield its potential benefits, and macroeconomic tensions would inevitably arise. This risk is all the greater, the more that structural unemployment – due precisely to such a lack of labour market flexibility – increases. Even leaving these consequences aside, enshrining extensive social rights at the Community level would inherently tend to be associated with transfer payments between membres states, with the risk of creating deep-seated policital tensions.”

 

Bibliographie

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Trichet, J.C. 2011. Intervention lors de la cérémonie marquant son départ. Francfort-sur-le-Main, 19 octobre Site web

 

Ce billet peut être complété par la lecture suivante :

Présentation des missions de la BCE suivie d’une comparaison avec la Réserve Fédérale américaine et la Banque  d’Angleterre.

 

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